Jean-Philippe Barde, spécialiste des questions de l’environnement dresse un bilan du Grenelle de l’environnement, qui a rendu sa feuille de route en octobre dernier. À l’issue de ces rencontres, que peut-on dire des mises en œuvre et du suivi des mesures préconisées ?
Le « Grenelle de l’environnement » s’est avéré un processus de concertation et de travail en commun que tous s’accordent à qualifier de novateur et positif. Rappelons brièvement le processus : six groupes de travail ont élaboré des conclusions et recommandations dans un très grand nombre d’aspects de l’environnement et du développement durable (changement climatique, biodiversité, santé, modes de production et de consommation, démocratie et gouvernance, compétitivité et emploi). Outre la qualité des travaux préparatoires, il faut souligner d’une part, le paritarisme de la démarche, notamment en laissant aux associations et autres organisations compétentes la liberté de désigner elles-mêmes leurs représentants, et d’autre part, la forte impulsion politique au plus haut niveau (président de la République et gouvernement). Depuis la création du premier ministère de l’environnement en 1971, la cause de l’environnement et du développement durable était toujours restée à la portion congrue, politiquement et budgétairement. On n’insistera pas sur la litanie des échecs passés et des initiatives avortées de la politique de l’environnement en France, notamment une loi sur l’eau vidée d’une bonne partie de sa substance par les lobbies agricoles, une réforme de la fiscalité environnementale tuée dans l’œuf. De plus, au fil du temps, la France a accumulé les retards d’application des directives européennes (par exemple, taux de nitrates dans les eaux de certaines régions). Rappelons qu’environ 90 % des mesures et réglementations environnementales sont européennes.
On ne peut donc que se féliciter du travail accompli par le « Grenelle » ; on ne fera pas ici l’inventaire des conclusions, abondamment relayées dans la presse 2. Il demeure cependant beaucoup d’insuffisances dues au manque de temps (le processus n’a duré que quatre mois) et à des conflits d’intérêts non résolus. À regarder de près la déclaration du président de la République du 25 octobre, on voit que nombre d'annonces (transport routier, OGM, pesticides…) sont en fait assorties de conditionnalités d’applications susceptibles d’en annuler ou d’en réduire la portée. De grands « flous » subsistent : flou sur les transports et sur les déchets, notamment. Mais on peut espérer que les 34 « comités opérationnels » qui doivent rendre leurs travaux avant fin janvier 2008 aboutiront à des décisions et des programmes précis ; d’ores et déjà, les ONG expriment des inquiétudes sur l’avenir. En tout état de cause, il reste beaucoup à faire pour que les recommandations du « Grenelle » forment un ensemble cohérent, propre à construire l’ossature d’une politique de l’environnement et du développement durable digne de ce nom.
On posera ici deux questions essentielles : l’indispensable réforme fiscale ; la mise en œuvre et le suivi des mesures préconisées.
2. Le résumé des conclusions du Grenelle peut être consulté sur le site du Ministère de l’écologie, du Développement et de l’aménagement durables
http://www.legrenelle-environnement.fr/grenelle-environnement/IMG/pdf/Hors-serie-8pages-Grenelle.pdf
L’indispensable réforme fiscale
La fiscalité environnementale, question clef, absolument essentielle à une politique de l’environnement efficace et pérenne, reste ouverte. Une profonde réforme de la fiscalité s’impose pour assurer une modification des comportements et des structures économiques dans le long terme. Cela implique notamment une restructuration de la fiscalité de l’énergie et des transports : les énergies les plus polluantes (notamment en émission de CO2) doivent être plus chères que les énergies alternatives. Toutes les études, notamment celles de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), indiquent qu’une réforme fiscale verte d’ensemble est une approche efficiente pour l’environnement et économiquement efficace (c.à.d. moins coûteuse). Ceci est également attesté par les expériences réussies dans les pays nordiques, en Allemagne et au Royaume-Uni. Depuis l’échec d’une tentative d’instaurer une taxe sur le carbone en 2000, la France patauge dans ce domaine. Certes, certaines nouvelles « écotaxes » ont été proposées par le « Grenelle », mais aucune réflexion d’ensemble sur la fiscalité n’a été menée. La récente « éco pastille » pour les automobiles (encore une demi mesure car non annualisée comme initialement prévu) va dans le bon sens, mais on reste très loin d’une véritable réforme fiscale. Surtout, la question cruciale de la taxation du carbone, loin d’être réglée, à été remise à plus tard.
Les arguments, toujours invoqués par les opposants à une fiscalité environnementale, sont légitimes, mais parfaitement solubles, comme le montrent les études de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). La compétitivité des entreprises soumises à une taxation du carbone peut être préservée par des systèmes intelligents de « recyclage » des recettes des taxes (voir l’expérience du Danemark) et des ajustements fiscaux aux frontières. Dans un contexte de pression fiscale constante (toute nouvelle taxe est compensée par la baisse d’autres taxes, notamment sur le travail), il y a simple redistribution de la pression fiscale dans un sens favorable à la fois à l’environnement et à l’emploi. Les possibles effets socialement régressifs (une énergie plus chère affecte plus les catégories sociales à faible revenu), peuvent être corrigés par des mesures redistributives.
Une telle réforme fiscale implique en outre une remise à plat des multiples subventions, directes et indirectes qui sont nuisibles à l’environnement : dans de nombreux cas, l’État subventionne, en quelque sorte, la pollution. L’exemple le plus probant est celui de certaines subventions agricoles qui favorisent une agriculture intensive, l’usage des pesticides et des engrais. Mais on pourrait en citer bien d’autres : non taxation du kérosène (carburant de l’aviation), sous taxation de l’énergie à usage industriel etc. Ce sont des questions qui fâchent puisqu’elles remettent en cause des « droits acquis » et certaines formes d’addiction aux aides publiques. Ce dossier essentiel a été laissé de côté par le « Grenelle ».
Seule une réforme fiscale cohérente et profonde permettra d’assurer un ajustement structurel des économies allant dans le sens d’un développement durable. Faire l’économie de cette question compromettrait gravement l’avenir de la politique environnementale. Ceci souligne une importante lacune du « Grenelle » qui n’a pas su, ou pu, élargir le champ de sa réflexion vers une politique cohérente de développement durable.
La mise en œuvre et le suivi : vers un conflit entre deux formes d’expression démocratique ?
Même si le « Grenelle » prévoit un processus de suivi, les conclusions et recommandations ne seront mises en œuvre que si le législateur suit ; au niveau parlementaire, on peut s’attendre à ce que les dissensions politiques et les groupes de pression s’acharnent à vider de leur substance certaines propositions. Pour les OGM, il a fallu un "forcing" du ministre de l'environnement pour que la décision initiale a minima de décembre 2007, soit suivie en janvier par l'ouverture d'une procédure pouvant conduire à la clause de sauvegarde concernant la culture du maïs MON 810. L’absence de consensus des groupes de travail sur certaines mesures phares se traduira immanquablement par des conflits. Par exemple, la préconisation de « réduire de 50 % l’usage des pesticides dont la dangerosité est connue si possible dans dix ans », ouvre la porte à tous les faux-fuyants 3. On garde en mémoire l’amer souvenir de la loi sur l’eau. Il faudra donc que la volonté politique ne se relâche pas un seul instant.
D’une manière plus générale, la forme de mise en œuvre du Grenelle, qui associe de manière formelle les expressions des différentes « parties prenantes », est susceptible d’entrer en conflit avec la représentation démocratique parlementaire « traditionnelle » : quelle compatibilité entre les propositions du « Grenelle » et la majorité présidentielle ? Plus généralement, comment les divers « étages » de la vie démocratique française (municipal, départemental, régional, national, voire européen) pourront-ils reprendre à leur compte les orientations du « Grenelle » alors que les attributions des uns et des autres sont aussi imbriquées ? On mesure ici le retard pris en France dans la mise en œuvre des politiques de développement durable (les « Agendas 21 » préconisés par le Sommet de la Terre de Rio en 1992) et dans l’application des principes de subsidiarité et de participation qu’elles impliquent.
3. La France utilise en moyenne 0,44 tonnes de pesticide par km2 de terre arable, contre une moyenne européenne de 0,28. (source : OCDE).
De l’environnement au développement durable
Le défi est, qu’au-delà d’un catalogue de mesures, aussi bonnes soient elles, soit élaborée une véritable politique d’ensemble de l’environnement et du développement durable. Car une politique de l’environnement ne peut que s’inscrire dans le contexte plus large du développement durable qui conjugue l’environnemental, l’économique et le social. Cette perspective est doublement globale : à l’échelle nationale et mondiale, notamment dans les relations nord-sud ; mais également à l’échelle temporelle par la prise en compte des générations futures. Ceci exige une véritable « économie politique » de l’environnement par une réelle intégration des coûts environnementaux dans le marché, une évaluation économique systématique des coûts et avantages des mesures prises ou préconisées, une analyse des implications pour la compétitivité, des conséquences sociales, une intégration dans les politiques d’innovation technologique, enfin des règles décisionnelles permettant une prise en compte du futur (par exemple au moyen d’un taux d’actualisation adéquat).
Il y a encore loin de la coupe aux lèvres : au travail donc.
