Les associations cultuelles : laïcité et équité

Fédération protestante de France

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Jean-Daniel Roque, à l’occasion du travail toilettage de la loi 1905

La loi du 9 décembre 1905 a mis fin à la relation privilégiée qui unissait certains cultes et l’Etat. La Fédération protestante de France a toujours approuvé cette séparation et ne l’a jamais remise en cause.

Mais elle constate que :

a) les conditions historiques d’application de la loi ont induit la création de trois situations différentes en métropole [outre le régime spécifique d’Alsace-Lorraine], selon qu’il s’agit de

· cultes ayant mis en application la loi dès 1906 (juifs et protestants),

· culte ayant commencé par refuser de l’appliquer (catholiques), et n’ayant notamment pas mis en œuvre les dispositions relatives à l’attribution de biens aux associations cultuelles, ou de

· cultes s’étant développés sur le territoire métropolitain longtemps après la mise en application de la loi (autres cultes) ;

une hétérogénéité comparable caractérise le régime des cultes dans les territoires outre-mer ;

b) certaines dispositions de la loi (notamment dans le domaine comptable et financier)

  • soit n’ont pas été appliquées pendant la plus grande partie du 20° siècle, sans que quiconque ait de fait veillé à leur application, mais deviennent des références très contraignantes maintenant que la compétence des commissaires aux comptes vient d’être étendue (depuis le 1er janvier 2006) aux associations cultuelles ;
  • soit représentent une entrave au fonctionnement des associations cultuelles sans équivalent pour les autres associations (notamment interdiction de versement à des associations régies par la seule loi du 1er juillet 1901) ;

c) le caractère propre de l’outil juridique spécifique que constitue le régime des associations cultuelles n’est pas respecté par certaines dispositions législatives récentes.

La Fédération protestante de France ne demande aucune mesure favorisant les cultes, mais que le fonctionnement quotidien des associations cultuelles soit comparable à celui des autres associations (étant rappelé que toutes demeurent sous le contrôle des tribunaux). En vue de faciliter le libre exercice du culte, elle préconise notamment :

- un traitement équitable pour tous les cultes, tant sur le territoire métropolitain qu’outre-mer,

la révision des mesures discriminatoires à l’encontre des associations cultuelles.

Elle souhaite simplement que, comme pour toute loi, l’application de celle du 9 décembre 1905 soit régulièrement adaptée à l’ensemble de l’évolution du dispositif constitutionnel, législatif et règlementaire.

La présente note ne constitue qu’une version préparatoire d’un document plus complet en cours d’élaboration. Les quatre fiches qui suivent ont pour objet de replacer les difficultés localement rencontrées par des associations cultuelles dans le contexte institutionnel national.

1 – L’exercice du culte et la qualité d’association cultuelle

La laïcité de la République implique la neutralité de l’Etat et des collectivités territoriales, l’absence de différences entre les citoyens et leurs groupements, l’égalité de traitement des différents cultes. 

1.1. Cette neutralité ne saurait procéder de l’ignorance (c'est-à-dire de l’absence totale de prise en compte des religions, et même du fait religieux), car l’ignorance serait discriminante, dans la mesure où il ne peut pas y avoir absence totale de relations entre les pouvoirs publics et certains cultes. Ainsi :

1) dès la formulation des principes de la loi de 1905 a été affirmée la légitimité des services d’aumônerie, et cette reconnaissance a permis le développement des émissions religieuses à la radio et à la télévision,

2) les modifications apportées dès 1907 à la loi et les modalités particulières de mise en œuvre de la loi, et notamment le fait (dont il est pris acte) que tous les édifices d’un culte construits avant 1905 sont depuis lors maintenus et entretenus par les communes, alors que tel n’est le cas que pour une petite partie des synagogues et des temples, et aucune des mosquées ni aucun des édifices des autres cultes ;

En outre, d’un point de vue sociologique, depuis la promulgation de la loi, l’évolution du paysage religieux français est considérable ; il devient donc nécessaire de définir ce qu’on entend, aujourd’hui, par « exercice du culte » dans la mesure même où la loi du 9 décembre 1905 prescrit que les associations cultuelles « devront avoir exclusivement pour objet l’exercice d’un culte ».

1.2. La neutralité de l’Etat ne peut procéder que de la reconnaissance du pluralisme des cultes.

Si les apports de la jurisprudence du Conseil d’Etat semblent partagés par tous en ce qui concerne la définition d’un culte [trois éléments :

- un élément subjectif : la croyance en un dieu,

- un élément objectif : la réunion de personnes pour la célébrer,

- l’absence d’atteinte à l’ordre public,

demeure régulièrement posée la question de l’autorité compétente pour reconnaître la qualité d’association cultuelle :  

- le ministère de l’intérieur (garant des libertés publiques),

- le ministère des finances (vu les conséquences fiscales de la reconnaissance), ou

- une autorité indépendante (pour éviter tout risque de partialité)?

L’actualité de ce questionnement vient d’être à nouveau mis en évidence depuis l’abrogation (suite à l’ordonnance du 28 juillet 2005) du décret du 13 juin 1966 relatif à la tutelle administrative des associations fondations et congrégations, et notamment de son article 1er-1 qui attribuait au préfet la compétence pour autoriser une association cultuelle soit à recevoir une donation ou un legs soit à délivrer des reçus permettant la prise en compte fiscale des dons manuels effectués au profit des associations cultuelles. Ne vient-on pas de voir l’administration fiscale, dorénavant seule compétente, contester la qualification d’une association cultuelle au motif que celle-ci organisait des activités non mentionnées dans la loi du 9 décembre 1905 : repas paroissiaux et café Bible ?

2 – Mesures législatives qui ne concernent que les associations cultuelles et dont l’application est récemment devenue particulièrement inadaptée et contraignante

La catégorie particulière d’associations créée par la loi du 9 décembre 1905 doit respecter plus de contraintes que les associations uniquement régies par la loi du 1er juillet 1901 : par exemple, elles sont obligées de soumettre tous les ans leurs comptes à l'assemblée générale, alors que, contrairement à ce que l'on pense souvent, aucune disposition semblable n’existe dans la loi de 1901. La Fédération protestante ne demande aucune modification en la matière.

Toute association peut constituer des réserves, soit en vue d’un projet précis, soit pour être en mesure de faire face à toute éventualité. Ce mode de gestion financière est entièrement libre… sauf pour les associations cultuelles.

L’article 22 de la loi règlemente en effet la constitution et la gestion des réserves. Deux cas sont prévus, selon que l’association dispose ou non plus de … 50 F de ressources annuelles… montant inchangé depuis 1905 ! En outre, l’éventuel excédent par rapport au seuil défini ne doit être placé qu’à la Caisse des Dépôts et Consignations…

Or depuis le 1er janvier 2006, tout organisme bénéficiaire de dons de personnes physiques ouvrant droit, au bénéfice des donateurs, à un avantage fiscal au titre des impôts, pour un montant supérieur à 153 000 € par an, doit assurer la certification de ses comptes annuels[1]. Le fait que ces dispositions sont applicables aux associations cultuelles ne soulève aucune réserve de notre part. Mais la mise en œuvre de cette nouvelle obligation peut amener les commissaires aux comptes à mettre en évidence le non-respect d’obligations propres aux associations cultuelles celle rappelée ci-dessus.

Il en est de même pour l’obligation d’attendre la clôture de l’exercice et la mise en évidence d’un excédent pour effectuer un versement à d’autres associations cultuelles[2], au mépris des règles de solidarité entre les associations d’un même culte ou d’une même union.

Enfin, la limitation légale des associations cultuelles au seul «exercice du culte » conjuguée à l’application du principe de spécialité rend nécessaire la constitution d’autres associations pour l’édition (notamment des journaux ecclésiastiques régionaux), la radio ou la télévision. La Fédération protestante ne conteste pas cette nécessité, qu’elle a mise en œuvre depuis plus d’un siècle, mais elle souligne que la loi ne permet pas aux associations cultuelles de verser à ces associations - qui complètent et prolongent leur action - les moyens financiers complémentaires dont elles peuvent avoir besoin.

Il en est de même pour les institutions fédératives (telles la Fédération Protestante de France) qui ne peuvent pas légalement recevoir des fonds des unions d’associations cultuelles qui les constituent.

Ne pourrait-on pas, au minimum, obtenir qu’un déclassement des mesures inscrites qui ne relèvent plus du champ de la loi permette leur abrogation ou leur adaptation aux données contemporaines ?

3 – Mesures récemment prises pour toutes les associations et appliquées aux associations cultuelles sans prendre en compte leur spécificité

3.1. Comme le rappelle le rapport public du Conseil d’Etat pour 2004 (« un siècle de laïcité »), la loi de 1905 n’avait pas pour objet, selon les formules de Briand, rapporteur de la loi, « d’adapter la loi de 1901 aux associations qui auraient pour objet l’exercice du culte », mais bien de veiller à ce que les transferts légaux des anciens établissements ne puissent bénéficier qu’ « aux associations se conformant aux règles générales du culte dont elles se proposent d’assurer l’exercice ». Aussi bien la loi de 1905 ne renvoie aux articles 5 et suivants de la loi de 1901 que pour la « constitution » des associations cultuelles ; pour le reste, elles sont « soumises aux prescriptions de la présente loi [loi de 1905] » (art. 18 de la loi de 1905).

Il en résulte, s’agissant de l’organisation interne de ces associations et de leur fonctionnement, une autonomie de principe par rapport aux règles d’organisation et de fonctionnement des associations définies par la loi de 1901 ou sur la base de celle-ci. Ainsi les modifications apportées tant à la loi du 1er juillet 1901 qu’au décret du 16 août 1901 pris pour son application ne devraient pas être considérées comme applicables de plein droit aux associations cultuelles, au moins pour ce qui est des règles d’organisation, de gestion administrative et comptable et de fonctionnement de ces dernières.

3.2. Tel devrait être notamment le cas des restrictions récemment introduites au code général des impôts (article 261-7-d) relatives au caractère désintéressé de la gestion des associations : elles limitent à trois au plus le nombre des personnes rémunérées par l’association siégeant à son conseil et exigent que l’association dispose d’au moins 200 000 € de ressources propres (hors financement public) pour une personne concernée, 500 000 € pour deux et 1 million d’euros pour trois.

Appliquer ces règles aux associations cultuelles quand des ministres du culte rémunérés siègent au comité directeur revient à ignorer totalement que :

- les associations cultuelles ont été créées non seulement pour recevoir le patrimoine immobilier des établissements publics du culte (articles 3 à 10 de la loi du 9 décembre 1905) mais aussi pour assurer le traitement des ministres du culte, dont l’Etat n’assumait plus la charge à l’expiration d’une période transitoire (article 11),

- « l’entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l’exercice du culte » (avis du Conseil d’Etat du 14 novembre 1989) font partie des activités caractéristiques de l’exercice d’un culte,

- chaque association cultuelle doit « se conformer aux règles d’organisation générale du culte dont elle se propose d’assurer l’exercice » (article 4).

Ainsi le non-respect des dispositions mentionnées à l’article 6-III de la loi de finances pour 2002 ne devrait pas pouvoir être invoqué pour dénier à une association cultuelle le caractère désintéressé de sa gestion. Mais tant que la législation demeurera ce qu’elle est, les associations cultuelles seront à la merci de toute procédure mettant en cause le caractère désintéressé de leur gestion.

4 – Questions relatives aux édifices du culte

La question des édifices du culte soulève d’abord des interrogations de politique générale :

- Quelle définition pour les édifices du culte ?

(un récent arrêt du Conseil d’Etat n’exclue-t-il pas les salles servant à l’école biblique des édifices du culte pouvant bénéficier de l’exonération de la taxe foncière ?)

- Quelle place pour les édifices du culte dans la politique d’urbanisme ? (non seulement pour éviter le détournement par certaines collectivités territoriales du droit de préemption, mais aussi pour préciser les possibilités d’implantation ainsi que d’aide publique au financement de celle-ci).

Mais l’application des textes en vigueur nécessite également une étude approfondie, au regard des principes de simplification de droit, de neutralité de l’Etat, d’équité de traitement.

4.1. - Edifices du culte attribués aux associations cultuelles israélites et protestantes.

Le fondement de l’attribution dans le cadre de l’application de la loi dès sa promulgation est son article 4. L’article 8 prévoit les cas de contestation de l’attribution. Le paragraphe 2 de l’article 9 a trait au transfert d’attribution en cas de dissolution d’association précédemment attributaire : c’est le cas qui se présente le plus souvent actuellement (voire quasi exclusivement).

Ces dispositions législatives ont été précisées par le titre I du décret du 16 mars 1906, dont plusieurs dispositions demeurent encore applicables (alors même qu’elles ne sont pas reproduites dans les publications des JO, sous prétexte qu’elles « ne sont plus aujourd’hui susceptibles d’application » : même l’administration maîtrise mal ce domaine !) :

-          l’article   3 est précisément relatif aux fusions d’associations cultuelles,

-          l’article 15 a trait aux délais de recours,

-          l’article 25 permet l’attribution de ces biens à des unions d’associations.

Pour mettre fin à un régime qui exige beaucoup de temps (tant des demandeurs que des instructeurs) et devient de plus en plus difficile à respecter au fur et à mesure que l’on s’éloigne de 1905 (perte ou destruction des documents d’époque, méconnaissance des administrations locales) deux hypothèses peuvent être envisagées :

  • dans le double cadre de la révision générale des politiques publiques et de la simplification des obligations administratives, supprimer purement et simplement ce régime spécifique, et permettre que les biens concernés suivent dorénavant les règles générales du code civil,
  • transférer au préfet (déjà rendu compétent en matière de désaffectation des biens par le décret du 17 mars 1970) la compétence d’accepter le transfert des attributions, en ne réservant aux tribunaux administratifs que les contestations d’attribution.

(Ce régime des édifices du culte attribués ne concerne pas, dans les faits, les autres cultes).

4.2. – Compétence financière des collectivités territoriales au regard des édifices du culte

Deux dispositions différentes sont inscrites dans la loi du 9 décembre 1905 :

* l’art.13, dernier alinéa permet à l’Etat, aux départements et communes d’engager les « dépenses nécessaires pour l’entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi »

* l’art.19, dernier alinéa exclut du champ des subventions prohibées les « sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public », quel qu’en soit le propriétaire.

L’expérience montre la nécessité de préciser quels types de dépense peuvent être pris en charge par les collectivités territoriales, avec au moins deux hypothèses à étudier :

  • par souci d’équité, harmonisation des champs possibles d’attribution de fonds publics, quel que soit le propriétaire (afin de mettre un terme à la situation qui voit les cultes ayant appliqué la loi sans réserve être plus mal traité que ceux qui ont refusé de l’appliquer)
  • à défaut, prise en compte au minimum pour tous des dépenses de sécurité et de mise en conformité des édifices.

3.07.2008

[1] art.7 de l’ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005

[2] art.40 du décret du 16 mars 1906, dernier alinéa